Rechter kritisch over verwijderen beleidsopvattingen bij Wob verzoek vuurwerkramp

Op 24 februari 2021 deed de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak naar aanleiding van een Wob-verzoek van een journalist waarin verzocht werd om op openbaarmaking van documenten over de vuurwerkramp in Enschede (ECLI:NL:RVS:2021:399). Deze uitspraak is onder meer interessant, omdat de Afdeling zich kritisch toont over het niet openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad. Volgens de Afdeling is onvoldoende gemotiveerd waarom de documenten niet vertrekt zijn in ‘niet tot personen herleidbare vorm’.

Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad

Het uitgangspunt van de Wob is openbaarheid. Informatie is in principe openbaar, tenzij een uitzonderingsgrond (genoemd in artikel 10 Wob) daarop van toepassing is. Op de regel “openbaar tenzij” bevat artikel 11 van de Wob een uitzondering: als er sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, worden deze in beginsel niet openbaar gemaakt (art. 11, lid 1 Wob). Ratio van deze weigeringsgrond is dat ambtenaren ongehinderd hun bijdrage moeten kunnen leveren aan de beleidsvoorbereiding of uitvoering. De betrokkenen moeten, zo is de gedachte, in vertrouwelijke sfeer ideeën en opvattingen kunnen uiten en delen zonder daarmee achteraf door buitenstaanders geconfronteerd te worden. Van deze weigeringsgrond maken bestuursorganen in praktijk veelvuldig gebruik, waarop geregeld kritiek wordt geuit. Op deze manier worden immers vaak (grote delen van) documenten buiten de openbaarheid gehouden. Hoewel minister-president Rutte na het parlementaire rapport over de toeslagenaffaire uitdrukkelijk verklaarde dat deze weigeringsgrond uit de wet zou worden gehaald, bleek dat kort daarna toch niet de bedoeling van het kabinet te zijn, zie de Kamerbrief van de minister van BZK. De weigeringsgrond blijft als het aan het kabinet ligt gewoon bestaan.

Geanonimiseerd verstrekken?

Zoals hiervoor bleek geldt voor persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad dat deze in beginsel niet openbaar gemaakt worden. Toch kan een bestuursorgaan besluiten om deze informatie geanonimiseerd te verstrekken. Die mogelijkheid wordt geboden in artikel 11, lid 2 van de Wob, waarin is bepaald:

“Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm […]”

Bestuursorganen zijn hiertoe bevoegd, maar in de regel niet verplicht. Het is aan het bestuursorgaan om hier al dan niet toe te besluiten op basis van een belangenafweging. De weigering toepassing te geven aan deze bevoegdheid doorstaat vrijwel steeds de rechterlijke toets, vaak zonder dat daar veel woorden aan gewijd worden (zie bijvoorbeeld ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610 en ABRvS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2988).

De uitspraak van 24 februari 2021 is interessant omdat de Afdeling in dit geval niet overtuigd is van de door de staatssecretaris gegeven motivering op dit punt.

De uitspraak van 24 februari 2021

In deze zaak heeft een journalist bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat verzocht om openbaarmaking van 50 documenten over de vuurwerkramp in Enschede. Het gaat om documenten die eerder, in het kader van een promotieonderzoek, aan een promovenda zijn verstrekt.

De staatssecretaris heeft besloten om een deel van de gevraagde informatie niet openbaar te maken omdat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad. De journalist heeft aangevoerd dat die informatie openbaar gemaakt kan worden door namen en/of functies weg te lakken. De staatssecretaris heeft zich echter op het standpunt gesteld dat het in dit geval niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. Dit betreft een motivering die meermalen voldoende is gebleken om de rechterlijke toets te doorstaan.

De Afdeling oordeelt in deze zaak echter dat de motivering van de staatssecretaris op dit punt onvoldoende is. Volgens de Afdeling valt niet in te zien waarom niet toch met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kon worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.

Zonder nadere motivering is volgens de Afdeling onduidelijk waarom ambtenaren, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld, in de toekomst zouden worden belemmerd bij het in openheid voeren van interne discussies en adviseren van bewindspersonen bij openbaarmaking van de inmiddels al relatief oude documenten, indien de namen van de toen betrokken ambtenaren daaruit worden weggelaten. Naast het feit dat de stukken al 14 jaar oud zijn, acht de Afdeling relevant dat de vuurwerkramp een gevoelig en actueel onderwerp is.

In haar oordeel betrekt de Afdeling bovendien dat de staatssecretaris met betrekking tot één van de documenten juist wel toepassing heeft gegeven vaan artikel 11, lid 2, van de Wob. Het is volgens de Afdeling niet duidelijk waarom dat niet ook gedaan kon worden voor wat betreft de andere op grond van artikel 11 lid 1 Wob geweigerde documenten (of onderdelen daarvan).

Juist bij een bestuurlijke aangelegenheid als deze, waarbij sprake is van een belangrijke maatschappelijke en gevoelige kwestie, zou volgens de Afdeling aanleiding kunnen bestaan voor het gebruik van deze bevoegdheid.

Deze kritisch houding van de Afdeling ten aanzien van de motivering om geen gebruik te maken van de bevoegdheid van artikel 11 lid 2 Wob is naar mijn mening toe te juichen. Het oordeel van de Afdeling is ook goed te volgen, temeer nu het gaat om gedateerde documenten over een maatschappelijk gezien gevoelige kwestie.

En verder..

De Afdeling toonde zich in deze uitspraak overigens ook op andere onderdelen kritisch, onder meer over het feit dat de staatssecretaris geen inspanningen had verricht om zoekgeraakte documenten te achterhalen. Een deel van de opgevraagde 50 documenten was niet meer bij het ministerie voorhanden. De documenten blijken mogelijk (ten onrechte) vernietigd te zijn. De staatssecretaris gaf aan dat geen sprake was geweest van bewuste vernietiging, maar stelde dat documenten nu eenmaal wel eens verloren gaan. De staatssecretaris meende geen verdere zoektocht te hoeven ondernemen naar de stukken, omdat deze niet (meer) onder het ministerie berustten.

De Afdeling oordeelt echter – in lijn met eerdere jurisprudentie op dit punt – anders. Van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om, voor zover openbaarmaking wordt verzocht van stukken die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, deze stukken alsnog te achterhalen. Het had naar het oordeel van de Afdeling dan ook op de weg van de staatssecretaris gelegen om in ieder geval bij de promovenda navraag te doen naar aanwezigheid van de stukken bij haar.